1.Innledning

Menneskeskapt global oppvarming ser ut til å være et faktum. De enorme skogbrannene i California og Australia gir dystre advarsler om at utviklinga har kommet lenger enn mange hadde trodd. Selv om vitenskapen aldri kan gi oss 100 prosent sikkerhet, bør valget være enkelt. Hvis vitenskapen tar feil, vil tiltak mot oppvarming dempe økonomisk vekst i noen år fram til vitenskapen innser feilen; men så kan vi vende tilbake til den vekstbanen vi tidligere fulgte. Hvis derimot forskerne har rett, vil konsekvensene av ikke å gjøre noe, være store og irreversible. Derfor bør selv klimatvilere ønske å handle nå.

Handling mot global oppvarming vil kreve omstilling til en annerledes økonomi, først og fremst med andre energikilder enn de fossile. Globalt krever det nye investeringer i fornybar kraftproduksjon, industri og transport, ikke minst nye typer anleggsmaskiner, lastebiler, busser, personbiler og fly. I Norge må vi avvenne oss fra det som har vært vår viktigste kilde til arbeid og inntekt i mange tiår, nemlig olje og gass. [1]Gå til fotnote nummer 1

Omstilling krever investeringer. Normalt er dette primært en oppgave for privat næringsliv. Mye investeres da også i dag med sikte på omstilling til bærekraftig virksomhet. Så vel offentlig politikk (avgifter etc.) som publikums etterspørsel gjør dette lønnsomt. Stadige og store kostnadsreduksjoner drar i samme retning. Viktig er det også at mange private sparere og investorer viser interesse for bærekraftige investeringer, dels for å redusere finansiell risiko og dels av etiske grunner. Ikke alle investorer ser bare etter kortsiktige gevinster.

Ikke desto mindre reises spørsmålet om ikke offentlige investeringer også trengs. I noen grad er dette åpenbart i og med at offentlig sektor selv må omstille seg, for eksempel når det gjelder renovasjon, kollektivtransport eller design av offentlige kontorbygg. Dernest har offentlig sektor en klar rolle der vi vet private markeder har problemer med å strekke til. Det gjelder klart infrastruktur, som utbygging av ladestasjoner eller fyllingsstasjoner for hydrogen for utslippsfrie kjøretøy. Det gjelder også forskning og utvikling, dels i offentlige universiteter og forskningsinstitusjoner og dels i samarbeid med eller som støtte til private foretak.

Når spørsmålet går videre til offentlig investering i næringsvirksomhet, blir meningene mer delte, spesielt når det gjelder offentlig eierskap. Debatten dreier seg da dels om hvorvidt markedskreftene klarer å omstille seg godt nok, selv med gode insentiver og reguleringer. Dels dreier den også om offentlige myndigheter har et eget ansvar for videreføring og omdanning av den kompetansen som har bygd seg opp gjennom et halvt århundre med en oljedominert økonomi.

Dette notatet vil ikke ta standpunkt i denne debatten, men nøyer seg med å ta som premiss at det snart kan bli behov for betydelige offentlige investeringer av ett eller flere slag. Spørsmålet som da naturlig reiser seg, er om et slikt investeringsprogram vil komme i strid med Handlingsregelen for finanspolitikken, som begrenser bruk av midler fra Statens petroleumsfond utland, SPU, til daglig kalt Oljefondet, til 3 prosent av fondsverdien årlig. Hovedproblemstilling i notatet er hvordan slike eventuelle konflikter kan løses.

Med en fondsverdi på omkring 10.000 milliarder NOK utgjør 3 prosent hele 300 milliarder NOK hvert år. Problemet er at det meste av dette allerede er tatt i bruk til andre, løpende formål. Skal statens bidrag til «det grønne skiftet» da strande på denne regelen?

Handlingsregelen er ment som et hjelpemiddel for å føre en fornuftig finanspolitikk over tid. En fornuftig finanspolitikk vil både unngår både overoppheting — gjerne kalt hollandsk syke — på kort sikt og samtidig sikre at formuen fra oljealderen bevares for framtidige generasjoner. Denne hensikten har gjort Handlingsregelen til en bærebjelke i norsk finanspolitikk. Men den er bare et hjelpemiddel, ikke selve hensikten. Hvis Handlingsregelens bokstav kommer i veien for politiske tiltak av avgjørende viktighet, bør bokstaven få hvile.

Notatet diskuterer måter dette kan gjøres på. En mulighet er å la alle omstillingsinvesteringer gå «under streken» i budsjettsammenheng. Det vil si at de er unntatt fra Handlingsregelen. Denne løsningen anbefales ikke. I stedet anbefaler notatet å legge forpliktende flerårsplaner om hvordan eventuelle avvik fra Handlingsregelen i enkelte år kan følges av innstramming i påfølgende år. En selskapskonstruksjon etter mønster av Nye Veier kan være verd å vurdere til dette formålet. Dersom de aktuelle investeringene også anses viktigere enn å bevare den finansielle oljeformuen, kan det til og med være ønskelig å ofre noe av den formuen som skulle spres til framtidige generasjoner. Men en slik løsning bør i så fall gjennomanalyses og tenkes nøye igjennom. Det bør fortrinnsvis komme i form av et tverrpolitisk forlik. Det bør helst gjelde alle avvik fra Handlingsregelen.

Notatet er organisert som følger. Neste kapittel gir en kort oversikt over generelle kriterier for offentlige investeringer. Kapittel 3 går gjennom statens oppsparing av oljeinntektene gjennom Oljefondet og hvordan uttak av midler reguleres av Handlingsregelen. Kapittel 4 trekker trådene mellom de to foregående ved å diskutere avveiningene som oppstår når større offentlige investeringer skal vurderes i forhold til Handlingsregelen. Kapittel 5 presenterer den særbehandlinga som Handlingsregelen i dag gir statens olje- og gassinvesteringer og reiser spørsmål om statlige investeringer for overgang til en lavutslippsøkonomi bør gis samme særbehandling. Kapittel 6 trekker noen tentative konklusjoner.

2. Kriterier for offentlige investeringer

I næringslivet skilles det tydelig mellom investeringer og drift. Mens driftskostnader reduserer firmaets inntjening med det samme de påløper, kan investeringskostnader avskrives over flere år. De er midlertidige utgifter som skal gi avkastning over tid. Derfor krever investeringsbeslutninger pålitelige beregninger om hva som kan ventes av framtidig inntjening. En overoptimistisk investeringskalkyle risikerer framtidige skuffelser.

I offentlige regnskap er ikke skillet mellom drift og investeringer like klart. Her er utgangspunktet kontantprinsippet, som innebærer at alle investeringskostnader utgiftsføres med det samme de betales, akkurat som driftskostnader. I motsetning til i næringslivet spres de ikke ut over tid. I og med at de budsjettene Handlingsregelen gjelder for, er basert på dette prinsippet, kan den samme regelen legge begrensninger på store statlige investeringsprosjekter. Ikke desto mindre legger offentlige beslutningstakere og deres staber atskillig arbeid i å undersøke fornuften i større investeringer.

Utgangspunktet for slike analyser er prinsippet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette begrepet er beslektet med lønnsomhetsbegrepet i privat næringsliv. Men mens privatøkonomisk lønnsomhet kan beregnes som neddiskontert netto kontantstrøm over tid, er ikke samfunnsøkonomisk lønnsomhet begrenset til kontantstrømmer. Selv om brukerbetaling ofte er en del av kalkylen for samferdselsinvesteringer, bygger ikke staten veier eller jernbaner for å tjene penger. Og for sykehus og skolebygninger er statlige inntekter irrelevante. I stedet gjennomføres nytte-kostnadsanalyser. [2]Gå til fotnote nummer 2 Her beregnes nytten av et prosjekt som en sum av fordeler av ulike slag som landets borgere vil kunne nyte godt av. Kostnadene omfatter naturligvis statens direkte utlegg, men også indirekte kostnader, for eksempel i form av eventuelle inngrep i naturen.

Et statlig investeringsprosjekt kan kalles samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis beregnet nytte overstiger kostnadene. Det er kanskje verdt å minne om at det ikke er nok at prosjektet får positive virkninger. Nytten må også være større enn kostnadene. Først da kan prosjektet kalles lønnsomt.

Det ligger i sakens natur at det å beregne samfunnsmessig nytte og kostnader kan by på store utfordringer. Som svar på disse utfordringene har det over tid bygd seg opp en omfattende, internasjonal faglitteratur på området. [3]Gå til fotnote nummer 3 Ulike typer innsikt fra denne litteraturen har vist seg svært nyttig i praksis.

Det vil føre for langt å her gå inn på de mange forskjellige utfordringene en typisk støter på i gjennomføring av kostnads-nytteanalyser. Men det kan være nyttig å se nærmere på noen slike utfordringer som kan ha spesiell betydning i analyser av de omfattende investeringene det kan bli snakk om i forbindelse med overgang til en utslippsfri økonomi.

Beregninger av både nytte og kostnader trenger forutsetninger om hvordan de ulike virkningene skal prises. Et vanlig prinsipp, basert på en klassisk analyse av Diamond og Mirrlees (1971), er å ta utgangspunkt i observerte markedspriser. For eksempel kan verdien av den tid som samferdselsprosjekter kan spare trafikanter og transportører for, verdsettes ut fra faktiske lønns- og timesatser. Begrunnelsen er at markedspriser i velfungerende markeder reflekterer grunnleggende realøkonomiske kostnader, i eksemplet produktiviteten av den tida som kan ny infrastruktur kan spare.

Her gjelder imidlertid en rekke forbehold. For det første kan store reformtiltak føre til omfattende endringer i relative priser. Et opplagt eksempel er den store prisoppgangen som økt bruk av batteriteknologi har ført til for viktige mineraler som litium og kobolt. Et annet eksempel er hvordan det norske lønnsnivået kan vise seg å bli atskillig lavere enn dagens når det ikke lenger presses oppover av olje- og gassvirksomheten. [4]Gå til fotnote nummer 4 I slike tilfeller vil ikke dagens markedspriser og -lønninger fungere som tilfredsstillende målestokk. Nytte-kostnadsanalytikere må da ty til større modeller, som kan si noe om hvordan økonomien som helhet vil fungere om prosjektet blir gjennomført. Samtidig bygger slike modeller på forenklende forutsetninger, som ofte er omstridt, til dels med ideologiske begrunnelser, for eksempel når det gjelder antakelser om menneskelig rasjonalitet og forutseenhet. Det er derfor langt fra uvanlig at ulike modeller gir ulike og til dels motsatte resultater i analyser av samme problemstilling.

Forutsetningen om velfungerende markeder er også problematisk når det gjelder klimapolitiske tiltak. Miljø- og klimavirkninger er generelt eksempler på det økonomer kaller eksternaliteter, som per definisjon ikke reflekteres i markedsprisene. Indirekte beregningsmetoder, som økte kostnader for luftavkjøling, blir dessuten lett utilstrekkelige fordi de ikke tar med de mer generelle virkningene, som nedsmelting av isbreer og polaris eller utarming av artsmangfold. Disse utfordringene er spesielt store når saken dreier seg om globale virkninger, slik at virkninger på «økonomien som helhet» blir en altfor snever referanseramme hvis en faktisk bare ser på norsk økonomi.

Når mennesker over hele kloden påvirkes, vil svært ulike grupper av mennesker være involvert. Noen vil være lutfattige, andre superrike; noen velutdannet, andre analfabeter; noen totalt avhengige av naturen omkring dem, andre nesten ikke. Standardoppskriften i nytte-kostnadsanalyser er å la virkningene for hvert menneske veie like mye uansett hvilken situasjon de befinner seg i. I analyser av omfattende reformer kan dette gi seg utslag som mange vil anse dypt urettferdige.

Spørsmålet om valg av diskonteringssats for sammenlikninger av virkninger på ulike tidspunkter har lenge stått sentralt i den norske debatten om nytte- kostnadsanalyser. For eksempel har mange hevdet at bruk av urimelig høye diskonteringsrater har ligget bak konklusjoner om at en lang rekke så vel potensielle som aktuelle infrastrukturprosjekter ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Dette spørsmålet blir spesielt viktig når vi diskuterer klimatiltak, som er ventet å få betydelige virkninger svært langt fram i tid. Selv med en så lav diskonteringsrate som 1 prosent vil dagens verdi av en virkning om 100 år tilsvare bare litt over en tredjedel av virkningen slik det vil oppleves for de generasjonene som lever da. Dette dreier seg ikke bare om renteregning, men om avveining mellom ulike generasjoner. Vi kommer med andre ord tilbake til fordelingsspørsmålet.

Selv om prinsippet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal legges til grunn, må vi altså konkludere med at slike beregninger vil være forbundet med stor metodisk usikkerhet når det gjelder omfattende tiltak for å dreie økonomien i klimavennlig retning. I tillegg kommer risiko, det vil si fundamental usikkerhet, ikke om metodene, men om hva virkningene faktisk vil bli. Etter et halvt århundre med omfattende forskning kan neppe usikkerheten omkring selve klimautviklinga sies å være særlig stor. Derimot er det langt fra sikkert hvilke klimavennlige teknologier som vil ta over fra dagens fossildominerte. Hvis for eksempel utvikling av fusjonsbasert kjernekraft skulle vise seg å bli vellykket, kan det gå ut over lønnsomheten i prosjekter for sol- og vindkraft. Eller dersom Covid-19-pandemien skulle vise seg å bare være begynnelsen på en rekke nye viruspandemier, kan lønnsomheten svikte for investeringer i kollektivtransport.

Når totalbildet av beregningsusikkerhet og risiko tas i betraktning, blir det klart at beregninger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet bare kan gi begrenset hjelp til store systembeslutninger for investeringer i overgang til en lavutslippsøkonomi. Ikke desto mindre må valg treffes, beslutninger tas. I siste omgang blir dette et spørsmål om politiske veivalg.

Noen vil kanskje reagere på at nytte-kostnadsanalyser ikke reiser spørsmål om hvordan en eventuell investering bør finansieres. Grunnen er en veletablert innsikt fra finansiell teori om at lønnsomheten i en mulig investering vil være den samme uansett hvordan den blir finansiert. Innsikten omtales gjerne som Miller-Modigliani-resultatet. [5]Gå til fotnote nummer 5 Den gjelder riktig nok bare for virksomheter som ikke står overfor konkursrisiko; men det forbeholdet er neppe av stor betydning for den norske stat.

Anvendt på offentlige investeringer kan vi si at Miller-Modigliani-resultatet innebærer at de bør gjennomføres hvis de anses samfunnsøkonomisk lønnsomme, uansett om de blir finansiert gjennom lånopptak eller ved uttak fra SPU. Siden den norske stat er kredittverdig, er valg av finansiering irrelevant for investeringsbeslutningen.

Spørsmålet om lånefinansiering er imidlertid blitt reist, ikke bare om klimatiltak, men også om statlige tiltak for å dempe de økonomiske virkningene av koronakrisa. Blant annet hevdes det at det må være unødvendig å ta penger fra oljefondet nå som rentekostnadene ved å ta opp lån er så lave.

Dette argumentet støter imidlertid på to viktige innvendinger, en juridisk og en økonomisk. Den juridiske innvendinga er at slik opplåning ganske enkelt er ulovlig ifølge loven bak opprettelsen av Oljefondet: «Staten skal ikke lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland.» [6]Gå til fotnote nummer 6 Hensikten med denne lovbestemmelsen er å hindre at handlingsregelens begrensninger av uttak skal kunne utvannes ved ta opp lån. Bestemmelsen kan virke urimelig streng, men er trolig inspirert av erfaringene fra Statens reservefond, som ble opprettet etter en grunnlovsendring i 1904 som en finansiell buffer til støtte for den kommende unionsoppløsningen. Politikerne den gangen brukte ikke opp midlene i fondet, men lånte rikelig fra det. Og da første verdenskrig utraderte nesten hele fondet, ble det lagt ned og grunnlovstillegget tatt bort. [7]Gå til fotnote nummer 7

I dagens situasjon står naturligvis Stortinget fritt til å endre loven. Men den finansielle innvendinga mot nye låneopptak er minst like viktig. Staten låner ved å selge obligasjoner i markedet. Om staten selger obligasjoner den selv utsteder, eller andre obligasjoner som den eier gjennom fondet, spiller egentlig liten rolle. Virkningen er uansett at staten blir sittende med netto mindre penger til gode i verdens obligasjonsmarkeder. Samtidig er aksjebeholdningen uendret. Dermed er andelen av aksjer i statens totale verdipapirbeholdning blitt større. Aksjer er som kjent mer risikable enn obligasjoner. Dermed innebærer ny statlig opplåning at staten tar mer finansiell risiko. Det virker ikke særlig anbefalingsverdig.

3. Oljefondet og Handlingsregelen

Den norske handlingsregelen for finanspolitikken ble innført i Stortingsmelding nr. 29, 2000 – 2001, som bar tittelen «Retningslinjer for den økonomiske politikken». Den gir adgang til at penger fra SPU kan brukes som regulær finansieringskilde til statens utgifter, men begrenser denne adgangen til «om lag i takt med forventet avkastning» på fondet. Forventet — eller normal — avkastning ble først anslått til 4 prosent, men ble i 2017 senket til 3 prosent, gjeldende fra og med statsbudsjettet for 2018.

Den norske staten står i en særstilling blant demokratiske nasjoner ved at den sitter på et stort finansielt fond. De fleste andre land er avhengige av å kunne ta opp lån i obligasjonsmarkedet for å finansiere utgifter som overstiger inntektene fra skatter og avgifter. Imidlertid er Norge langt fra alene om å ha etablert regler for finanspolitikken. Et annet viktig eksempel er EUs Maastricht-traktat fra 1992, som setter en øvre grense for offentlige underskudd tilsvarende 3 prosent av BNP og for offentlig gjeld på 60 prosent av årlig BNP for land som deltar i eurosamarbeidet. [8]Gå til fotnote nummer 8 Diskusjoner om hvor store økonomiske forpliktelser staten kan ta på seg er derfor ikke særnorske. Den norske debatten blir likevel spesiell fordi SPU er så stort at handlingsregelen tillater at opp til hver fjerde offentlige krone som brukes, tas fra fondet. [9]Gå til fotnote nummer 9

Nå er ikke Norge eneste land med statlig investeringsfond. Slike fond, på engelsk gjerne omtalt som Sovereign Wealth Funds, er opprettet i en rekke land, i mange tilfeller der myndighetene har betydelige inntekter fra ikke-fornybare naturressurser. [10]Gå til fotnote nummer 10

Denne måten å spare på for et land som helhet har vært gjenstand for en del debatt. Internasjonalt er det blitt hevdet at noen statlige fond, som for eksempel i Kina, er blitt opprettet som ledd i landets utenrikspolitikk, for å skaffe seg innflytelse i andre lands økonomier. [11]Gå til fotnote nummer 11 Andre har reist spørsmål om hva det egentlig innebærer for et land å legge sparepenger i finansmarkedene for å kunne leve av dem siden. Et utsagn av Ragnar Frisch er blitt trukket fram: [12]Gå til fotnote nummer 12 «Det er bare ved en produktiv foranstaltning at samfunnet som helhet kan få i stand en sparing.» [13]Gå til fotnote nummer 13 Frisch uttalte seg her imidlertid om verden som helhet og tok eksplisitt unntak for situasjonen for enkeltland. Ikke desto mindre hadde Frisch naturligvis rett i at sparing i siste omgang dreier seg om å bygge opp ny eller bedre produksjonskapasitet, altså sparing i realkapital, enten dette nå er i form av bygninger, anlegg, maskiner, utdanning eller forskning og utvikling. [14]Gå til fotnote nummer 14

Ut fra dette resonnementet har for eksempel Erik Reinert argumentert for at staten, i stedet for å sette oljepengene inn i verdens finansmarkeder, burde investere dem i realkapital, for eksempel infrastruktur, til framtidig bruk i Norge. [15]Gå til fotnote nummer 15 Det slike argumenter imidlertid overser, er at de globale finansmarkedene ikke er endestasjonen for de norske oljemilliardene, men en transmisjonsmekanisme som gjør det mulig for de norske sparepengene å bidra til å bygge realkapital i bedrifter rundt omkring i verden. Det er det oljefondet gjør med sin aksjeportefølje. Og gjennom obligasjonsporteføljen gir fondet liknende bidrag ved å opptre som långiver til dem som vil foreta realinvesteringer. Begge deler ventes å gi avkastning, og begge deler innebærer risiko. Men det er ingen grunn til å hevde at det er mer risikabelt å investere i realkapital i andre land enn ens eget.

Avkastningen på slike investeringer vil kunne vedvare over tid. For norsk økonomi som helhet setter fondskonstruksjonen oss i stand til å bruke mer enn vi tjener fra nå og i uoverstigelig framtid. I nasjonalregnskapsforstand betyr det vi kan tillate oss et permanent underskudd på driftsbalansen mot utlandet. [16]Gå til fotnote nummer 16 Det er den varige fordelen av at noen en gang fant olje på norsk sokkel.

Men skal denne fordelen vare, må vi passe på å ikke bruke opp alle oljeinntektene på én gang. Det er det Handlingsregelen har til hensikt å hjelpe oss — i praksis stortingspolitikerne — til. For det første skal den sørge for at verdiene i fondet bevares til framtidige generasjoner. Tankegangen er da at når uttakene begrenses til normal realavkastning, vil fondets realverdi stå uberørt. For det andre skal regelen hindre såkalt press i økonomien, vanligvis forstått som at offentlig og privat etterspørsel etter varer, tjenester og arbeidskraft presser priser og lønninger oppover slik at eksportindustriens konkurranseevne blir skadelidende.

Men selv om begge begrunnelsene drar i retning av å begrense oljepengebruken, kan de komme i konflikt med hverandre. Et eksempel på dette, som vi skal se nærmere på i kapittel 5, gjelder statens direkte investeringer i petroleumsvirksomheten. De har klart bidratt til å omdanne oljeformuen under havbunnen til den finansformuen som skal bevares for framtidige generasjoner. Men samtidig har de vært viktigste bidrag til en gedigen høykonjunktur over to tiår, som i høyeste grad har ført presset det norske lønnsnivået oppover. [17]Gå til fotnote nummer 17 Ikke desto mindre utgjør de et eget unntak fra Handlingsregelen, som altså var ment å hindre slike presstendenser.

For å sette handlingsregelen i riktig perspektiv er det viktig å forstå dens politiske forhistorie. Allerede før den første oljen på norsk sokkel ble funnet høsten 1969, var ledende politikere og byråkrater klar over at funn av ikke-fornybare naturressurser kunne by på store utfordringer. Ikke minst ble erfaringene fra gassfeltet i Groningen i Nederland på 1960-tallet lagt merke til. Gassen gav økte offentlige inntekter, som ble brukt til å ansette flere i offentlig sektor. Samtidig førte økte inntekter i privat sektor til økt etterspørsel etter varer og tjenester generelt. Og mens økningen i vareetterspørselen kunne dekkes av økt eksport, måtte tjenesteetterspørselen etter sin egenart tilfredsstilles lokalt. Dermed økte etterspørselen etter arbeidskraft i både offentlig og privat tjenestesektor. Lønningene ble presset opp slik at eksportindustrien ble skadelidende. Det gikk bra så lenge tjenestesektoren ønsket seg stadig flere. Problemet oppstod da gassproduksjonen begynte å avta mot slutten av tiåret. Da forsvant presset i tjenestesektoren. Samtidig fikk industrien problemer med å gjeninnta sin tidligere posisjon, ikke bare fordi lønningene var blitt presset opp, men også fordi kompetansen hos de tidligere ansatte ikke var blitt ivaretatt under boom-perioden. Hollandsk syke er dette blitt kalt etter landet der det oppstod. Fenomenet er blitt grundig analysert av økonomiske forskere, som Corden og Neary (1982) og Corden (1984).

På grunn av disse erfaringene stod det å unngå hollandsk syke i Norge høyt på agendaen i den tidlige delen av oljealderen vår. En ledende tanke var å sette bremser på hvor raskt de norske forekomstene skulle bygges ut. Dette var imidlertid oljeselskapene svært kritiske til fordi det ville føre til en mindre effektiv utnytting av ressursene. Willochs regjering svarte med å oppnevne et utvalg, som fikk navnet Tempoutvalget, ledet av seinere sentralbanksjef Hermod Skånland. Utvalgets innstilling, som ble levert i 1983, foreslo å la oljeselskapene selv velge utvinningstempoet, men også å opprette et statlig fond slik at inntjening og bruk av oljeinntektene kan skilles i tid. [18]Gå til fotnote nummer 18

Denne problematikken ble liggende mens mer presserende oppgaver tok oppmerksomheten i de økonomiske kriseåra som fulgte. Men i 1990 vedtok Stortinget å opprette et oljefond, og i 1996 ble det første innskuddet endelig foretatt. Det var så beskjedent som i underkant av to milliarder kroner. Men i åra som fulgte, økte innskuddene raskt, og ved århundreskiftet lød fondets saldo på nær 400 milliarder.

Da som nå var det mange som ønsket større statlige bevilgninger til ulike formål. Og da forståelsen spredte seg om at staten endelig hadde penger, økte presset betydelig for å ta de nye pengene i bruk. Fremskrittspartiet gjorde seg til talerør for de mange ønskene. Partiet steg på meningsmålingene og lå høsten 2000 over både Arbeiderpartiet og Høyre i oppslutning.

Dette skapte naturligvis bekymring hos de etablerte partiene. De hadde på sett og vis malt seg inn i et hjørne ved å bestemme at oljeinntektene skulle spares uten å si noe om hva de skulle spares til. De så seg derfor nødt til å gjøre noe for å imøtekomme velgerpresset. Men samtidig bestod frykten for at fullt frislepp skulle gi alvorlig hollandsk syke. Da var det handlingsregelen ble formulert som et Columbi egg. Ved å åpne døra på gløtt skulle velgermisnøyen bremses. Og samtidig skulle regelen om bare å bruke avkastningen av fondet både begrense hollandsk syke og bevare fondet for framtidige generasjoner. Endelig var det viktig at prinsippet om å bruke bare en viss prosent av oljeformuen, bare gjaldt fondet og ikke den delen av oljeformuen som ennå lå igjen under havbunnen. Det sørget for at økningen i oljepengebruken ble gradvis. Regnet i 2020-kroner steg den fra 90 milliarder i 2002 til 237 milliarder i 2019.

Handlingsregelen fikk så stor politisk oppslutning at den ble stående som en politisk ledestjerne for budsjettpolitikken i åra som fulgte, uansett regjering. Det viste seg verdifullt i den forstand at intensjonen om å hindre at statens oljeinntekter ble ødslet til unyttige, kortsiktige formål ble overholdt. De høye oljeinntektene i åra som fulgte, fikk fondet til å vokse raskt, noe som bidrog til å styrke regelens legitimitet.

Imidlertid har Handlingsregelen også viktige svakheter. Kanskje den viktigste er at den er så mekanisk. Den angir bare et årlig beløp uten å spørre om en slik fordeling over ulike år er hensiktsmessig. Slik kan den lett komme i veien for gjennomføring av store offentlige investeringer, slik jeg anførte i en særmerknad i Thøgersen-utvalget om praktisering av Handlingsregelen. [19]Gå til fotnote nummer 19 Da regelen ble innført, var oppmerksomheten i denne sammenhengen rettet primært mot gjeninnhentningsbehov for investeringer i infrastruktur og helsetjenester. Mange viste blant annet til at bygging av Bergensbanen i sin tid kostet et beløp tilsvarende halvparten av statsbudsjettet for 1909. I dag kan samme problemstilling oppstå i forbindelse med omstillingsinvesteringer ved overgang til en lavutslippsøkonomi.

Alternativet til en mekanisk regel er imidlertid ikke planløst frislepp, men konkret og forpliktende planlegging av hvordan utgifter best bør fordeles over tid for å oppnå best mulig resultat. Flerårsbudsjettering er en måte å oppnå dette på, men ikke den eneste. Problemet med slike konkrete og forpliktende planer er at de setter langt større krav til politiske myndigheters evne og vilje til å sette klare prioriteter uten å støtte seg til mekaniske regler. Et problem er det også at et sittende stortingsflertall vanskelig kan forplikte det flertallet som måtte komme etter neste valg. Selv innenfor stortingsperioder kan det være vanskelig å holde fast ved beslutninger en har forpliktet seg til om et regjeringssamarbeid ryker eller velgersentimentet endrer seg. Imidlertid er det verdt å merke seg at også Handlingsregelen søker å forplikte framtidige stortingsflertall. En viss konsistens over tid er nødvendig for at demokratiet skal kunne fungere.

En annen svakhet ved Handlingsregelen er at den ignorerer den finansielle risikoen i fondet. Det som kan tas ut, er den forventede eller normale avkastningen, ikke den faktiske. Den faktiske avkastningen kan godt bli negativ, faktisk veldig negativ, og det kan skje flere ganger. Det vi etterlater til framtidige generasjoner, er derfor bare en forventning om at realverdien i fondet skal holde seg også når det blir deres tur til å ta over. Hva som faktisk vil skje, kan vise seg å avvike mye fra forventningene; og forskning tyder på at sannsynligheten for at det skal gå dårligere enn forventningene er større enn at det skal gå bedre. Vi har ikke en gang noen garanti for at det skal være penger igjen i SPU i det hele tatt om 40 år, selv om Handlingsregelen overholdes til punkt og prikke. [20]Gå til fotnote nummer 20 Til nå har vi vært spart for slike erfaringer. Det skyldes dels finansiell flaks, men minst like mye at store innskudd av nye oljeinntekter har dekt over det som har vært av uheldig finansiell utvikling i fondet. Det vil ikke vare evig og ikke i det hele tatt om vi skal lære oss å bli uavhengige av olje- og gassvirksomheten.

For en tilsynelatende så firkantet regel som Handlingsregelen er det kanskje overraskende at den også inneholder viktige unntak. Det første skjules under formuleringa om at det regelen legger begrensning på, er bruk av oljepenger til å dekke det «strukturelle, oljekorrigerte underskuddet» på statsbudsjettet. Det som ligger i dette, er at det i tillegg fritt kan brukes oljepenger til å dekke midlertidige fall i statens skatte- og avgiftsinntekter (utenom olje), eller økte utgifter som dagpenger til arbeidsledige, som skyldes generell konjunkturutvikling og ikke endringer i skatte-, avgifts- eller trygdesatser. Denne posten beregnes av Finansdepartementet som aktivitetskorreksjon. For inneværende år anslo Regjeringen i mai denne forskjellen til 60 milliarder, tilsvarende 0,6 prosent av fondsverdien. [21]Gå til fotnote nummer 21 Slik overforbruk skal tas inn igjen i perioder der konjunkturutviklinga er bedre enn normalt. Ikke desto mindre innebærer dette forbeholdet mulighet for betydelige avvik fra Handlingsregelen fra tid til annen.

Neste unntak går videre ved å si at selv det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet kan overstige 3 prosent av fondet når myndighetene ser behov for stimuleringstiltak når økonomien går dårlig. I sitt anslag i mai tok Regjeringen sikte på at slike tiltak skulle resultere i et strukturelt, oljekorrigert underskudd tilsvarende 4,2 prosent av fondskapitalen. De 1.2 prosentpoengs forskjell fra Handlingsregelen beløper seg til 120 milliarder, altså det dobbelte av de 60 milliardene nevnt ovenfor. Den totale oljepengebruken vil da, om disse beregningene holder, tilsvare 4,8 prosent av fondet. [22]Gå til fotnote nummer 22 Få vil fortenke myndighetene i å bruke ekstra penger i et så vanskelig år som 2020. Men det er viktig å forstå at Handlingsregelen er fleksibel nok til å tillate slike avvik.

Et tredje unntak gjelder statlige inn- og utbetalinger «under streken». Formelt sett klassifiseres disse sammen med aktivitetskorreksjonen som forskjellen mellom strukturelt og ikke-strukturelt oljekorrigert underskudd. En betydelig, men politisk uvesentlig post her er statens netto renteinntekter og overføringer fra Norges Bank til statskassa. Langt viktigere politisk — noen ganger også økonomisk — er det som kalles Særskilte regnskapsforhold. Her føres poster som hevdes å representere verken drift eller nye investeringer, men formuesomplassering, altså en flytting av deler av statens formue fra ett formål til et annet. Et vanlig eksempel er innskudd av ny egenkapital i fullstendig statseide selskap, som Statkraft eller Statnett. I utgangspunktet burde dette være uproblematisk i forhold til Handlingsregelen fordi den bare dreier seg om statlige utgifter til drift og nyinvesteringer. Problemer kan likevel oppstå fordi utbytte fra de samme selskapene regnes som regulære inntekter på linje med skatter og avgifter. En samtidig økning av utbytte og innskudd av ny kapital kan da gi reelle brudd på Handlingsregelen et skinn av å være innafor regelverket.

Mindre subtilt blir det når store investeringer i statlig eide selskap først finansieres gjennom lånopptak, som så seinere blir ettergitt gjennom kapitalinnskudd «under streken». Det skjedde i revidert budsjett for 2000, da staten overførte 6,7 milliarder til nedskrivning av Gardermobanens gjeld. [23]Gå til fotnote nummer 23 Dette ble begrunnet med at denne overføringa ikke ville ha noen betydning for det innenlandske etterspørselspresset etter varer og tjenester. Det kan ha vært riktig sett fra 2000. Problemet var at hensynet til det samme etterspørselspresset heller ikke var tatt med da lånebeslutningen ble tatt som muliggjorde bygging av Gardermobanen.

Den viktigste posten «under streken» dreier seg imidlertid om noe helt annet, nemlig statens deltakelse i investeringer i olje- og gassfelt under SDØE. Den kommer vi som nevnt tilbake til i kapittel 5.

Fra en opprinnelig kontroversiell idé lansert av Stoltenbergs første regjering har Handlingsregelen ikke desto mindre utviklet seg til en bærebjelke i norsk finanspolitikk. Ikke slik at den aldri kan avvikes, men avvikene har i praksis så langt vært isolert til genuine kriseår, som 2009 og 2020. Samtidig har den stadige tilførselen av nye innskudd fra statens petroleumsinntekter sørget for at behovet for reelle innstramminger aldri har oppstått. Det må vi regne med vil endre seg etter som statens petroleumsinntekter tørker opp.

Omfanget av potensielle konflikter bør likevel ikke overdrives. Hensikten med Handlingsregelen er å disiplinere politiske myndigheter til å ta rasjonelle og veloverveide beslutninger. Hvis de mest veloverveide beslutningene i en gitt situasjon kommer i konflikt med Handlingsregelens bokstav, er det ikke urimelig å vente at bokstavene må vike.

Handlingsregelen er tross alt ikke nedfelt i Grunnloven. Den er ikke en gang vedtatt i lovs form. Alt den er, er en selvpålagt regel som Stortinget har gitt seg selv. Derfor kan Stortinget når som helst avvike fra den. Det er slik demokratiet fungerer.

4. Handlingsregelen og store offentlige investeringer

Om fondsmidlene i SPU skal bevares for framtidige generasjoner, er det åpenbart viktig at forbruk begrenses. Eksempler på offentlig forbruk er rettsvesen og politi, helsetjenester og administrative tjenester av ulike slag. Forbruk koster nå og gir nytte nå, men ikke nødvendigvis over tid. Investeringer er annerledes. De koster nå, men skal presumtivt gi avkastning i form av en eller annen form for nytte over tid. Derfor er ikke høye investeringskostnader i et gitt år nødvendigvis noen indikasjon på overforbruk. Tvert imot er hensikten med en investering å utvide rammene for bærekraftig framtidig forbruk.

Likevel er ikke store offentlige investeringer tatt med i de ulike unntakene som Handlingsregelen omfatter. Selv når staten har planlagt enorme investeringer, som de nær 1000 milliardene foreslått brukt over en tiårsperiode i Norsk transportplan 2018 – 2029, har ingen slike unntak blitt foreslått. [24]Gå til fotnote nummer 24 Det er da kanskje også en av grunnene til at disse planene nå ser ut til å skulle skaleres ned. Argumentet er at det ikke er penger — underforstått under Handlingsregelen.

Hvorfor gjør så ikke Handlingsregelen unntak for investeringer? Noe av svaret er trolig at det å skille mellom investeringer og forbruk (eller drift) ikke er så enkelt som det kan se ut i utgangspunktet. Mens forbruk tilfredsstiller dagens behov, skal investeringer tilfredsstille de framtidige. I mange tilfeller er dette skillet greit. Bygging av veier og jernbaner er investeringer. Det samme er bygging av skoler, sykehus og nytt regjeringskvartal. Men er ikke også mange andre offentlige aktiviteter rettet mot framtida? Er ikke utdanning og forskning rettet mot framtidige generasjoner? Eller for den saks skyld helsetjenester: Er ikke de investeringer i befolkningens framtidige helse? Ikke minst helsestasjoner er jo opptatt at framvoksende generasjoner. Forsvaret skal ikke bare verne oss i dag, men også være parat til å beskytte oss mot eventuelle framtidige trusler. Utenrikspolitikken skal sikre norske interesser i lang tid framover. For ikke å snakke om bistandspolitikken, som skal være med på å bygge en mer stabil verden for framtidige generasjoner.

Slike argumenter kan åpenbart benyttes av interesserte parter som ønsker å gi sine hjertesaker særbehandling. Derfor har det vært enklere å skjære alle over én kam, så å si. Spesielt har nok frykten vært for at unntak for investeringer skulle åpne for en mer generell politisering av fondet.

Frykten for politisering ligger også bak forbudet mot at SPU skal investere i norske selskap. Ikke minst kunne slik adgang slippe regionale interesser løs om fondet hadde kunnet brukes som en slags ekstrakasse utenom det regulære statsbudsjettet. Fondsmidlene kunne ha blitt sløst bort på prosjekter som det står sterke særinteresser bak, men som gir liten eller ingen uttelling for fellesskapet. Det kunne også forrykke balansen i norsk økonomi på liknende måte som faktisk har skjedd når det gjelder olje- og gassinvesteringene.

Endelig skal vi være klar over at de rammene som Handlingsregelen gir, i dag faktisk er ganske romslige. Med en fondsverdi på drøyt 10.000 milliarder kroner kan over 300 milliarder tas ut hvert år. Som nevnt ovenfor, er det nok til å dekke hver fjerde kroner som staten venter å bruke i 2021. Innenfor slike rammer burde det være plass til mange og store investeringer. Mange vil nok hevde, med atskillig rett, at problemet ikke ligger i Handlingsregelens begrensninger, men i alle de andre utgiftene som staten tar på seg.

Likevel er det påfallende at det ikke er satt opp klart definerte skiller mellom investering og drift i offentlig virksomhet slik som i privat næringsliv. Der setter skattelovgivning og regnskapsregler detaljerte kriterier for hva som kan (og skal) skrives av over tid som investeringer og hva som kan (og skal) føres opp som løpende kostnader. At dette ikke er gjort for offentlig sektor, gjør det vanskelig å treffe gode investeringsbeslutninger.

Gode investeringsbeslutninger trenger imidlertid mer enn adgang til å avvike fra Handlingsregelen. De trenger klare kriterier for når det kan skje. Gitt den romsligheten som Handlingsregelen allerede tillater, er det rimelig å kreve at avvik av investeringshensyn bare må gjøres unntaksvis når virkelig store offentlige behov er til stedet.

Et slags unntak er allerede gjort mulig gjennom selskapskonstruksjonen Nye Veier. Som kjent ble dette statlig heleide selskapet opprettet for å kunne gjøre veibygging mer effektiv gjennom forpliktende flerårsplaner. Selskapet har adgang til «forutsigbar finansiering garantert av staten gjennom årlige fullmakter, slik at selskapet kan inngå utbyggingskontrakter». [25]Gå til fotnote nummer 25

Erfaringene med Nye Veier ser så langt ut til å være positive. En skal derfor ikke se bort fra at dette kan bli en modell som kan benyttes også til andre offentlige investeringer. I og for seg kan en derfor se for seg en egen selskapskonstruksjon for offentlige investeringer i forbindelse med overgangen til en lavutslippsøkonomi. Det vil imidlertid kreve en omfattende klargjøring av hva slags investeringer som her skal kunne regnes med, hvordan de skal gjennomføres over tid og hva kriteriene skal være for at de skal kunne finansieres. Utglidninger er det ikke vanskelig å se for seg, og det er viktig at de unngås eller i alle fall vesentlig begrenses. Med sikte på stabilitet i møte med til skiftende regjeringer vil det klart være ønskelig at en slik konstruksjon eventuelt vedtas som et bredt politisk forlik. Det vil trolig kreve enighet om at de investeringene det da er snakk om, vil ha stor, avgjørende og ubestridt verdi for nasjonens og klodens framtid.

I forbindelse med slike forlik kan det være verdt å igjen minne om at Handlingsregelen kun er en selvpålagt regel. Den har ikke lovs form og slett ikke grunnlovsform. Spørsmålet om eventuelle avvik for store, viktige investeringsprosjekt er derfor først og fremst et spørsmål om politisk vilje. Det betyr vilje til å foreta investeringene. Men det betyr også vilje til å ikke misbruke unntaksbestemmelser. Og det krever vilje til å vise nødvendig finanspolitisk disiplin etter at de ekstraordinære investeringene er foretatt. Det er viktig om verdiene i oljefondet skal bevares for framtidige generasjoner.

5. Oljeinvesteringenes særskilte rolle — en modell for grønt skifte?

En enkelt type statlige investeringer er i dag unntatt fra Handlingsregelen og har vært det fra begynnelsen i 2001. Det er olje- og gassinvesteringene — petroleumsinvesteringene. I utgangspunktet er det oljeselskapene som foretar disse investeringene, som går ut på å lete etter nye reserver, planlegge og bygge ut nye felt og videre utbygging av eksisterende felt. Nedbygging og riving av felt som tas ut av produksjon, regnes også med blant petroleumsinvesteringene.

Selv om det er oljeselskapene som utfører disse investeringene, deltar staten finansielt som medeier i felt. Disse investeringene ble opprinnelig gjort gjennom Statoil, men ble omplassert som Statens Direkte Økonomiske Engasjement i forbindelse med reformen av Statoil i 1985. I utgangspunktet var det et krav at staten slik skulle eie minst 50 prosent av alle konsesjoner; men dette prinsippet ble forlatt i 1996 for å gi oljeselskapene litt mer romslige betingelser. I dag eier staten på denne måten om lag en tredjedel av alle produserende felt på norsk sokkel. [26]Gå til fotnote nummer 26

Når konsesjon gis for et nytt felt, gir staten ett oljeselskap ansvar for alt det praktiske, det som kalles operatørselskapet. Ett eller flere andre oljeselskap kan gis status som finansiell deltaker. Det vil si at de skyter inn sin andel av investeringskostnadene mot en tilsvarende andel av inntektene. På samme måte forbeholder staten seg rett til selv å opptre som finansiell deltaker under SDØE. I 2001 ble det statlige selskapet Petoro opprettet til å ivareta disse eiendelene på vegne av staten.

Inntektene fra SDØE har siden midten av nittitallet utgjort mellom omtrent en tredjedel og halvparten av det som kalles statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. De to andre delene er aksjeutbytte fra Equinor (tidligere Statoil) og — ikke minst — skatte- og avgiftsinngangen fra oljeselskapenes offshore-virksomhet.Disse tre komponentene utgjør brutto kontantstrøm til staten fra olje- og gassvirksomheten. Nøkkelbegrepet i denne sammenhengen er imidlertid statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. For å komme fram til denne må en trekke fra de utbetalingene staten foretar som sine bidrag til investeringene i de respektive feltene. Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten utgjør så forskjellen mellom totalt overskudd (normalt positivt) og oljekorrigert overskudd (normalt negativt) i statsbudsjettet.

Disse regnemåtene innebærer at statens oljeinvesteringer trekkes fra på forhånd før en beregner det oljekorrigerte underskuddet, og så det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, som Handlingsregelen gjelder for. Dette har satt olje- og gassinvesteringene i en særstilling når det gjelder statlig pengebruk. De tas ikke med i det beløpet som Handlingsregelen er satt til å begrense. Det kan vanskelig begrunnes ut fra noen påstand om at oljeinvesteringene ikke påvirker det totale etterspørselspresset i norsk økonomi. Tvert imot er forskerne enige om at de har vært hovedkreftene bak den lange, særnorske høykonjunkturen som dominerte så godt som hele perioden etter århundreskiftet. [27]Gå til fotnote nummer 27

Når denne forskjellsbehandlinga likevel har fortsatt, henger det trolig sammen med Tempoutvalgets distinksjon mellom inntjening og bruk av oljepenger. Det vil si at oljeinvesteringene ikke regnes som bruk av oljepenger, bare som en nødvendig kostnad for at oljeinntektene skal kunne skapes. Det kan også være rimelig å hevde at de samme investeringene ville ha vært foretatt av oljeselskapene om ikke staten hadde deltatt. Statens deltakelse på dette området innebærer jo ikke noen form for subsidiering. Tvert imot kan statens deltakelse tolkes som en form for beskatning av oljevirksomheten — på engelsk gjerne omtalt som «government take».

Ikke desto mindre har investeringsaktiviteten på oljefeltene, med og alle de ringvirkningene som det skaper, vært hovedårsaken til den lange superkonjunkturen vi har opplevd i norsk økonomi siden århundreskiftet. Den har ikke gitt presstendenser i forhold til inflasjon i konsumprisindeksen. Men at den har presset lønnsnivået langt over våre naboland, bør være hevet over tvil.

En annen konsekvens av denne regnemåten er verdt å nevne i denne sammenhengen, nemlig at den lettelsen i oljeselskapenes beskatning som ble vedtatt i 2020, ikke påvirker det oljekorrigerte underskuddet som Handlingsregelen gjelder for. Grunnen er at denne skatteletten bare demper skatteinngangen fra oljeselskapene og dermed statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Igjen er poenget at Handlingsregelen bare gjelder for statens oljekorrigerte underskudd, ikke for statens totale over- eller underskudd.

Men dette unntaket er altså langt fra noen detalj. Handlingsregelen var ikke bare innført for å bevare formuen for framtidige generasjoner. Den skulle også hindre hollandsk syke. Ikke desto mindre peker som nevnt omfattende forskning i retning av at olje- og gassinvesteringene har gitt støtet til en lang høykonjunktur i fastlandsøkonomien. Riktig nok har ikke produktiviteten i norsk næringsliv blitt skadelidende slik det skjedde i Nederland. Men lønnsnivået er blitt presset opp til høyder som helt klart ikke kan fortsette den dagen presset fra oljerelatert virksomhet blir borte. Det er ikke nok å si at vi aldri kan bli billigst og derfor må være best. [28]Gå til fotnote nummer 28 Etter oljen må vi finne oss i å bli betalt det som verdensmarkedet er villig til å betale det vi måtte ha å tilby. Mye tyder på at den overgangen kan bli minst like vanskelig for norsk næringsliv og norske lønnsmottakere som det nederlenderne opplevde mot slutten av sekstitallet.

Prinsippet om å føre statens oljeinvesteringer under streken kan derfor ikke uten videre kalles vellykket. Det har også vært uheldig i den grad én type statlige investeringer er blitt favorisert framfor andre. Det virker ekstra paradoksalt i lys av den rollen olje og gass spiller med hensyn til global oppvarming. På den bakgrunnen er det ikke urimelig å spørre om ikke investeringer for å bremse global oppvarming også kunne gis samme unntak.

Det er selvfølgelig mulig. Det betyr imidlertid ikke at det er å anbefale. «Two wrongs don’t make a right». Det kan også sette i gang en dominorekke av prosjekter som alle mener seg å være like fortjenstfulle for en slik status. Da kan veien bort fra finanspolitisk disiplin være kort.

Som nevnt i foregående kapittel vil det trolig være langt å foretrekke å smi et bredt politisk forlik for konkrete løsninger som kan tilfredsstille Handlingsregelen over tid selv om en tillater avvik fra regelen i ett eller flere enkeltår. Det krever konkret og forpliktende planlegging om allokering av statlige ressurser over flere år framover i tid. En konstruksjon etter forbilde av Nye Veier vil trolig fungere bedre enn en blankofullmakt til å føre klimarelaterte investeringer «under streken».

Men vil ikke slike hopp i statens pengebruk i enkeltår føre til overoppheting? Det er klart de kan. De vil absolutt kunne føre til at etterspørselen etter innenlandsk kapital og arbeidskraft overstiger tilgangen. Hvordan skal da det løses? I noen grad vil det kanskje være mulig å benytte utenlandske selskaper til å utføre investeringene, slik det i noen grad i dag gjøres med samferdselsinvesteringer. Dersom det begrenser overoppheting, vil det uansett være attraktivt ved at det sparer staten penger når kostnadene ikke presses opp.

Mer generelt er det imidlertid viktig å huske på at finanspolitikken på ingen måte er statens eneste instrument til å stabilisere den makroøkonomiske balansen. Tvert imot har pengepolitikken etter hvert fått status som førstelinjeforsvar mot så vel presstendenser som arbeidsledighet. Slik var det ikke da Handlingsregelen ble innført fordi mange norske politikere i 2001 anså inflasjonsmålstyring som et eksperiment. Stortingsmelding nr. 29 (2000 – 2001), som innførte Handlingsregelen, tok ennå ikke sjansen på å gi dette ansvaret til Norges Bank: «Finanspolitikken må fortsatt ha et hovedansvar for å stabilisere utviklingen i norsk økonomi.» (s. 17).

Å gi pengepolitikken ansvar for å dempe overoppheting som virkning av offentlige investeringer, er det samme som å åpne for høyere renter mens investeringene pågår. Politisk ble dette lenge ansett som en belastning for enhver regjering. Etter som erfaringene med fleksibel inflasjonsmålstyring nå har vist seg svært positive så vel hos oss som i både små og store andre land, vil dette neppe bli oppfattet som like stort politisk problem som i begynnelsen av århundret. Det er jo i så fall bare det som skal til om vi skal kunne forberede oss på det grønne skiftet og unngå en kostnadsvekst som det så kan bli vanskelig å komme seg ut av. [29]Gå til fotnote nummer 29

6. Noen tentative konklusjoner

Det virker klart at verden er raskt på vei mot farlig global oppvarming om ikke omfattende tiltak settes i verk. Begivenheter som smelting av polaris, utslipp av metan fra tinende tundra og ikke minst de voldsomme brannene i California og Australia bærer bud om at prosessen kan være i ferd med å gå fortere enn ventet.

Behovet for omfattende tiltak er derfor ikke særlig kontroversielt. De vil måtte komme i både privat og offentlig sektor; men offentlige myndigheter vil naturligvis ha et særskilt ansvar for omstillingsprosessen som helhet. Mange av disse vil kunne ta form av insentiver for husholdninger og privat næringsliv eller som regulering av atferd for offentligheten generelt. Trolig vil det også kreve et betydelig innslag av offentlige investeringer. Det siste er tatt som et premiss for dette notatet.

Beslutninger om offentlige investeringer er del av det regulære budsjettarbeidet. For den norske staten er situasjonen så heldig at et beløp tilsvarende 3 prosent av saldo på Statens Pensjonsfond Utland, til daglig kalt Oljefondet, kan brukes hvert år til å dekke en del av statens utgifter. Det er dette som ligger i Handlingsregelen. Regelen må kunne kalles generøs i og med at nær hver fjerde krone som Regjeringen ønsker å bruke i 2021 ventes å komme fra fondet. Samtidig er den samme generøsiteten stort sett brukt opp i den forstand at statsbudsjettet år etter år har utnyttet det aller meste av det handlingsrommet regelen gir. En ny runde med nye offentlige investeringer risikerer derfor å komme i konflikt med Handlingsregelen.

En mulig løsning på denne konflikten kunne være å opprette et generelt unntak for investeringer i overgang til et lavutslippssamfunn. Statens investeringer i olje- og gassvirksomhet under SDØE nyter i dag godt av et slikt unntak fordi slike investeringer bokføres som korreksjonspost for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og ikke som utgift over det regulære statsbudsjettet. Politisk er det mulig å hevde at investeringer for lavutslippssamfunnet vil tjene en liknende fundamental rolle for framtidig økonomisk utvikling som olje- og gassinvesteringene har gjort siden oljealderen begynte i vårt land.

Det vil imidlertid ikke være noen god løsning. Det vil lett kunne fungere som en blankofullmakt til utglidning. Finansielt vil det kunne true prinsippet om å bevare verdiene i fondet for framtidige generasjoner. Det er også en tvilsom løsning klimamessig fordi en åpen adgang til regelomgåelse vil gjøre det fristende å presentere en rekke tiltak som klimavennlige som i realiteten vil ha svak, ingen eller sågar negativ virkning på det globale klimaet. Slik grønnmaling tjener til å sette klimapolitikken i vanry.

En langt bedre løsning vil være å «ta tyren ved hornene». Det vil si å legge en konkret plan for investeringer som bør foretas, være ærlig om hvor store avvik fra Handlingsplanen den vil innebære og så følge opp med en like konkret plan for hvordan den finanspolitiske disiplinen skal gjenopprettes investeringsfasen er tilbakelagt. Disiplinen bør da gå lenger enn bare å vende tilbake til Handlingsregelen. Overskridelsene som måtte komme i investeringsfasen, bør korrigeres med tilsvarende innstramming etterpå. Den kan trekkes lenger ut i tid; men planen som legges, må være konkret og etterprøvbar.

Selvfølgelig er det også mulig å tenke seg situasjoner der mange vil hevde at hensynet til det globale klimaet er viktigere enn å bevare den finansielle oljeformuen for framtidige generasjoner. Hvis større farer truer, kan målsettinga om videreføring av den finansielle arven måtte vike. Men enda mer enn et midlertidig avvik fra Handlingsregelen må slike beslutninger tas med åpne øyne og fortrinnsvis tverrpolitisk enighet.

Uansett om finansformuen skal bevares eller ikke, bør ekstraordinære investeringsplaner gjennomanalyseres før de kan vedtas og iverksettes. Utgangspunktet må være samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Slike analyser vil bli krevende. Dels skyldes dette at vi da vil ha å gjøre med investeringer som ikke er marginale, men som trolig vil påvirke dagens strukturer og relative markedspriser, som ellers vil være vanlig input i nytte- kostnadsanalyser. Dels vil det generelt være krevende å prissette klimavirkninger. Av slike grunner vil nytte- kostnadsanalyser bare kunne være en del av beslutningsgrunnlaget. Det er imidlertid ingen grunn til å ta lettvint på så omfattende bruk av samfunnets ressurser.

Institusjonelt kan det være en mulig tanke å opprette et eget statlig investeringsselskap for dette formålet. Selskapet Nye Veier kan være en mulig modell for å sørge for flerårig finansiering, men også for løpende kostnadsdisiplin.

En slik omgang med ekstraordinære offentlige investeringer risikerer klart å føre til ekstraordinært etterspørselspress i arbeidsmarkedet. Overoppheting og inflasjon kan true. I noen grad kan dette problemet kanskje dempes ved å bruke utenlandske leverandører. Mer generelt er det naturlig at kontroll med eventuell overoppheting overlates til pengepolitikken, som allerede i dag har rollen som førstelinjeforsvar mot konjunktursvingninger. Fleksibel inflasjonsmålstyring, som i dag er Norges Banks mandat, er vel egnet til dette. Riktig nok har dette regimet i seinere tid blitt kritisert for manglende evne til å stimulere når rentene når null eller settes enda lavere. Men innstramming mot overoppheting vil ikke hindres av slike faktorer fordi renta da snarere må settes opp enn ned. Høyere renter kan være politisk upopulære. Men det vil i så fall være en ønskelig løsning for å holde presstendenser i sjakk.

LITTERATURLISTE

Asheim, G. B., T. Fæhn, K. Nyborg, M. Greaker, C. Hagem, B. Harstad, M. O. Hoel, D. Lund og K. E. Rosendahl, 2019: «The case for a supply-side climate treaty». Science, 26:325 – 327.

Baldwin, C., 2012: Sovereign Wealth Funds: The New Intersection of Money and Politics. Oxford: Oxford University Press.

Bansal, R. og A. Yaron: «Risks for the Long Run: A Potential Resolution of Asset Pricing Puzzles». Journal of Finance, 59 (4): 1481 – 1509.

Bernstein, S., J. Lerner og A. Schoar, 2013: «The Investment Strategies of Sovereign Wealth Funds». Journal of Economic Perspectives, 27: 219 – 37.

Bjerketvedt, V. S., E. S. Henriksen, S. Lindset og K. A. Mork, under arbeid: «Fooled by the Average: Long-term Risks for Endowment and Sovereign Wealth Funds». NTNU.

Bjørnland, H. C. og L. A. Thorsrud, 2016: «Boom or Gloom? Examining the Dutch Disease in Two-speed Economies». Economic Journal, 126 (598): 2219 – 2256.

Bjørnland, H. C., L. A. Thorsrud og R. Torvik, 2019: «Dutch Disease Dynamics Reconsidered». European Economic Review, 119: 411 – 433.

Boardman, A. E., D. H. Greenberg, A. R. Vining og D. Weimer, 2018: Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice. Cambridge: Cambridge University Press.

Corden, W. M. og J. P. Neary, 1982. «Booming Sector and De-industrialisation in a Small Open Economy». Economic Journal, 92 (36): 825 – 848.

Corden, W.M., 1984. «Boom Sector and Dutch Disease Economics: Survey and Consolidation». Oxford Economic Papers, 36 (3): 359 – 380.

Diamond, P. og J. A. Mirrlees, 1972: «Optimal Taxation and Public Production I: Production Efficiency». American Economic Review, 61 (1): 8 – 27.

Dreassi, A., S. Miani og A. Paltrinieri, 2017: «Sovereign Pension and Social Security Reserve Funds: A Portfolio Analysis». Global Financial Journal, 34: 43 – 53.

Eika, T. J. Prestmo og E. Tveter, 2010a: Ringvirkninger av petroleumsvirksomheten. Hvilke næringer leverer. Rapporter 8/2010, Statistisk sentralbyrå.

Eika, T. J. Prestmo og E. Tveter, 2010b: «Etterspørselen fra petroleumsvirksomheten. Betydningen for produksjon og sysselsetting i Norge». Økonomiske analyser 3/2010; 30 – 39.

Frisch, R, 1947: Noen trekk av konjunkturæren (Med et tillegg om levestandard og prisindeks), Oslo: H. Aschehoug & Co. (W. Nygaard).

Fæhn, T, C. Hagem, L. Lindholt, S. Mæland og K. E. Rosendahl, 2017: «Climate policies in a fossil fuel producing country: Demand versus supply side policies». The Energy Journal, 38 (1): 77 – 102.

Fæhn, T., G. Asheim, M. Greaker, C. Hagem, B. Harstad, M. Hoel, D. Lund, K. Nyborg, K.E. Rosendahl og H. Storrøsten, 2018: «Parisavtalen og oljeeksporten». Samfunnsøkonomen nr. 3: 39 – 50.

Hylland, Aa., 2005: «Statens reservefond 1904 – 1925. Et forsøk på å binde politisk handlefrihet?» Penger og kreditt, 3/05.

Modigliani, F. og M. Miller, 1958: «The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment». American Economic Review, 53 (3):261 – 297.

Mork, K. A., 2005: «Realrenter i en oljeeksporterende økonomi». Norsk Økonomisk Tidsskrift, 119: 68 – 83.

Mork, K. A., 2013: «Strukturelt, oljekorrigert underskudd i nytt perspektiv». Samfunnsøkonomen, nr. 8: 8 – 11.

Mork, K. A., 2020a: Oljeeventyret — som kom og gikk. Oslo: Spartacus Forlag

Mork, K. A., 2020b: «The Long Norwegian Boom: Dutch Disease After All?». Working Paper, NTNU.

Reinert, E. S., 2019: «Hvorfor bruk av Oljefondet kun i Utlandet ikke bør lovfestes». Stortinget, 21. mai. https://rethinkeconomics.no/wp-content/uploads/2019/05/reinert-stortinget-21-05-19-f.pdf. Sitert 5. oktober, 2020.