INTRODUKSJON

BÅDE KLIMAET og norsk økonomi trenger en omstilling. I verden generelt, men spesielt i Norge, drives økonomien av fossil energi. Olje- og gassektoren står for cirka 19 prosent av statens inntekter, [1]Gå til fotnote nummer 1 47 prosent av eksporten [2]Gå til fotnote nummer 2 og har skapt omkring en kvart million arbeidsplasser i Norge. [3]Gå til fotnote nummer 3 Vi må omstille økonomien fra å være spesialisert på utvinning av en ikke-fornybar ressurs til å bli spesialisert på produkter som kan bidra til å redusere verdens avhengighet av fossil energi. Det skaper både en langsiktig, bærekraftig økonomi og bidrar til å redusere utslippene.

Den globale innsatsen mot menneskeskapte klimaendringer har hovedsakelig vært mislykket. Især to (overlappende) veier til en grønn økonomi har dominert klimadebatten; internasjonale avtaler og en pris på karbondioksid.

På den ene siden har man pekt på avtaler som skal sette mål og bindende regler for hvordan verdens nasjoner skal legge om sin politikk for å møte klimatrusselen. Det viktigste eksempelet er Paris-avtalen, der verdens land forpliktet seg til å redusere sine utslipp for å holde temperaturøkningen under 2 grader. [4]Gå til fotnote nummer 4 Men til tross for at avtalen var et viktig framskritt, har den flere mangler. De bidragene som landene har presentert i såkalte Nationally Determined Contributions (NDCs), er utilstrekkelig for å nå målet. Det finnes heller ingen mekanisme for å sørge for at avtalen følges, noe som er blitt illustrert når USA, et land med et av de aller største karbonavtrykkene, har trukket seg ut uten større konsekvenser. Å bruke internasjonale avtaler uten maktmidler til å styre omstillingen til en utslippsfri økonomi har hatt begrensede resultater.

Den andre veien til en grønn omstilling som har dominert debatten, er å sette en pris på karbondioksid. [5]Gå til fotnote nummer 5 Men det er dessverre for sent til at en karbondioksidpris skal være en tilstrekkelig løsning. Det hadde kanskje gått for noen tiår siden, da klimaendringene ble kjent. Men nå trengs så raske utslippsreduksjoner at det er vanskelig å sette en pris som høy nok til å stimulere en rask omstilling uten å strupe økonomien.

Samtidig som klimadebatten har gått i sirkler omkring internasjonale avtaler og karbondioksidpriser, har utslippene fortsatt å øke. 2019 var et rekordår for smeltningen av is i Arktis, [6]Gå til fotnote nummer 6 og i Europa har skogbranner blitt stadig vanligere og større. [7]Gå til fotnote nummer 7 I Oslo var januar 2020 7,1 grader varmere enn normalt. [8]Gå til fotnote nummer 8 Jo lenger vi venter med å redusere utslippene, desto raskere må utslippsreduksjonene komme. Grafen under viser forholdet. [9]Gå til fotnote nummer 9

Figur 1

Den raske omstillingen som kreves, vil ikke være mulig med bare redusert forbruk eller atferdsforandringer. Det trengs en utvidet produksjon av eksisterende lavutslippsteknologi samt nye innovasjoner som reduserer avhengigheten av fossil energi. Men det koster. Hvis Kina skulle bygge ut en CCS-infrastruktur for å fange inn en tiendedel utslippene fra sin energiproduksjon, måtte de investere omkring 80 milliarder dollar bare for å dekke energibortfallet og behovene hos en voksende befolkning. [10]Gå til fotnote nummer 10

Derfor må innovasjon og teknologiutvikling være en sentral del av klimapolitikken. Teknologier som for eksempel solceller, vindkraftturbiner og CCS må utvikles slik at de blir billigere å produsere og mer effektive. Også nye innovasjoner må utvikles.

Flere grønne teknologier eksisterer allerede, eller er under utvikling. Men investeringene som kreves for å utvikle produksjonen, kommer ikke. Her ligger derfor problemet: uten tilstrekkelige investeringer i grønn innovasjon, energi, produksjon og transport vil det være umulig å avverge en dramatisk klimakrise.

På globalt nivå er investeringene som kreves, gigantiske.

Det internasjonale samarbeidsorganet International Renewable Energy Agency (IRENA) beregner [11]Gå til fotnote nummer 11 at mellom 2016 og 2050 må 110 000 milliarder amerikanske dollar investeres på globalt nivå i omstillingen. 27 000 milliarder må investeres i fornybar energi, som sol, vind og vannkraft. Det er omtrent en fordobling av de investeringene som avtalelandene har lovet i forbindelse med Paris-avtalen.

Det grønne skiftets gigantiske investeringsproblem er nå erkjent av finanspressen. «The private sector alone will not deliver the energy transition», konstaterte BP-veteranen og nåværende strategisk rådgiver hos Equinor Nick Butler i Financial Times i oktober 2019. [12]Gå til fotnote nummer 12 Han er bekymret for at omstillingen går for langsomt. Fornybare energikilder sørger bare for omkring 5 prosent av den globale etterspørselen på energi, og anslås til å nå omkring 12 prosent om ti år.

Grunnen er at inntektsmulighetene i fornybar energi ganske enkelt er for små sammenlignet med i fossil energi, ifølge Butler.

En bedrift i en hardt konkurranseutsatt marked kommer ikke til å investere i mindre lønnsomme prosjekter. Dessuten råder det stor usikkerhet omkring hvilke teknologier som kommer til å være de mest lønnsomme å satse på.

I dag investeres det langt mer i fortsatt utvinning og forbrenning av fossil energi. Under en prosent av olje- og gassindustriens kapitalinvesteringer går til fornybar energi og CCS. [13]Gå til fotnote nummer 13 Markedet tror på fortsatt fossilavhengighet.

Figur 2

Bank of Englands tidligere sjef Merker Carney skrev i fjor [14]Gå til fotnote nummer 14 at «i det kommende tiåret må karbondioksidutslippene avta med 45 prosent fra nivået i 2010 for å nå netto null i 2050. Det krever en massiv reallokering av kapital. Hvis bedrifter eller industrier ikke klarer å stille om, vil de ikke lenger kunne eksistere.»

Det er den private kapitalens motvilje mot å investere som leder Nick Butler til å konkludere med at privat sektor ikke kan levere den grønne omstillingen. I stedet finnes løsningen et annet sted:

«Svaret på hvordan den grønne omstillingen kan få opp farten kanskje ligger i en ekstremt ufasjonabel tilnærming – offentlige investeringer.» [15]Gå til fotnote nummer 15

Denne tredje strategien for en omstilling av økonomien, der offentlige investeringer driver det grønne skiftet, vokser nå frem som et hovedtema i den globale klimadebatten. Internasjonale avtaler om utslippsreduksjoner og CO2-pris er fortsatt nødvendig. Men ikke tilstrekkelig. Store offentlige investeringer må nå komme på plass for at omstillingen skal bli mulig.

Denne erkjennelsen ligger også til grunn for det amerikanske forslaget om en Green New Deal, som fremmes av kongressrepresentant Alexandria OcasioCortez. [16]Gå til fotnote nummer 16 I Storbritannia vil Labour skape et fond for «en grønn industriell revolusjon» på 250 milliarder pund (over 3000 milliarder kroner). I hele verden vokser interessen for en investeringsledet grønn omstilling.

Vi kan stå på terskelen til et paradigmeskifte. En Green New Deal som bryter med den nyliberale epoken fra omkring 1980, vil være en revolusjon i den økonomiske politikken. Ifølge historieprofessor Adam Tooze ved Columbia University har det amerikanske energidepartementet siden 1978 spandert omkring 28 milliarder dollar (i 2016-dollar) på forskning innen fornybar energi. Det er mindre enn det amerikanere brukte på mat til hunder og katter i 2018. [17]Gå til fotnote nummer 17 I følge Tooze vil den radikale omleggingen av vår bruk av ressurser som trengs, få 1930-tallets New Deal til å blekne.

Denne rapporten handler dermed om et av de heteste og mest kontroversielle temaene i klima- og industripolitikken, både globalt og i Norge: behovet for statlige investeringer i det grønne skiftet.

MARKEDET LEDER IKKE DEN GRØNNE OMSTILLIGNEN

EN OMSTILLING AV økonomien bort fra avhengighet av fossil energi handler i bunn og grunn om økonomisk utvikling basert på langsiktige sosiale og økologiske mål. Den private kapitalen er ikke kapabeltil å ta disse hensynene på egen hånd.

Mens samfunnet som helhet trenger en koordinert satsing på grønne teknologier, konkurrerer bedrifter med hverandre om å maksimere sin egen inntekt.

Klimaomstillingen krever at aktører handler nå, basert på mål som ligger 30 år framover i tiden, mens styringen av selskaper har mye kortere tidshorisonter.

Innovasjoner må utvikles og oppskaleres i høy hastighet. Det betyr stor risiko som individuelle bedrifter er dårligere rustet for enn staten.

Jo flere hjerner samfunnet setter inn på innovasjon innen et bestemt område, desto mer øker sannsynligheten at en innovasjon patentert av et selskap raskt blir foreldet og den private profitten forsvinner. [18]Gå til fotnote nummer 18

Det grønne industriskiftet krever nettopp det som privat kapital ikke klarer: tålmodige investeringer i områder med høy risiko der kortsiktig inntekt er mindre viktig og bred koordinering på tvers av selskaper, bransjer og sektorer. Markedet kan ikke levere det grønne skiftet.

Selskaper i norsk olje- og gassindustri har tidligere hatt kortvarige «flørter» med grønn energi. Da oljeprisen falt under krisene i 2008 og 2014, økte bedriftenes engasjement i vindkraft til havs. Men dette ble kortvarig siden oljeprisen igjen økte, og man vendte fokus tilbake til kjernevirksomheten. Dette risikerer å ha en skadelig effekt på den havbaserte vindkraftindustrien, siden det blir vanskelig å bygge opp tiltro til langsiktig økonomisk holdbarhet i sektoren. [19]Gå til fotnote nummer 19

Det finnes tegn til at problemene med den private kapitalens kortsiktighet forverres, selv om klimakrisen gjør et mer langsiktig perspektiv viktigere enn noensinne. Og ikke bare på Wall Street.

Norske selskaper som Equinor og DNB, med staten som dominerende eier, har utviklet programmer for tilbakekjøp av aksjer i milliardklassen. Kapital brukes til å kjøpe selskapets egen aksjer for å blåse opp inntjening per aksje, og sende et signal om gode investeringsmuligheter.

Dette gjøres i stedet for langsiktige investeringer i selskapenes faktiske virksomhet og kan undergrave både langsiktig lønnsomhet, lønninger, produktivitet og til syvende og sist samfunnets velstand. [20]Gå til fotnote nummer 20

I fjor startet Equinor et tilbakekjøpsprogram på 5 milliarder amerikanske dollar, [21]Gå til fotnote nummer 21tilsvarende omkring halvparten av satsingen på fornybar energi mellom 2017 og 2030. [22]Gå til fotnote nummer 22 DNB, som kunne bidra med finansiering til grønne prosjekter, har planlagt å bruke rundt 2,4 milliarder på tilbakekjøp på mindre enn et år. [23]Gå til fotnote nummer 23

I takt med et stadig mer akutt behov for langsiktige investeringer for grønn omstilling av produksjon, bruker flere selskaper store summer på kortsiktig finansiell spekulasjon. Det understreker hvor dysfunksjonelt det private kapitalmarkedet kan være i møte med vår tids utfordringer i klima- og industripolitikken. Det grønne skiftet blir ikke koordinert av markedet.

ELSPARKESYKKELEN: NÅR KOMMERSIELLE INTERESSER LEDER DEN GRØNNE OMSTILLINGEN

Sommeren 2019 ble elsparkesykkelen en mye omtalt grønn nyhet i flere storbyer verden over. Fenomenet ble trukket frem av mange som et eksempel på hvordan grønn innovasjon skulle redusere forbruket av fossil energi og gjøre hverdagen enklere. Privat innovasjonskraft på sitt beste.

Men i tillegg til debatten som raskt blåste opp om nedkjøringer og bøllete atferd, kom forskning som pekte på at fenomenet faktisk hadde en negativ påvirkning på klimaet. Elsparkesyklene erstattet ikke i noen større grad biltrafikk, men først og fremst buss, sykkel og gange.

Bedriftene som drev med elsparkesykler, overførte kostnadene for personskader til det offentlige helsevesenet. Likevel ha det vært problemer med lønnsomheten for disse bedriftene.

Her har vi et eksempel på hvordan privat sektor gjennomførte en satsing med negativ klimaeffekt rettet mot et kjøpesterkt segment av befolkningen, overførte kostnadene til staten og privatpersoner, og framstilte dette som den grønne fremtiden for bymobilitet.

Hvis ikke staten peker ut en retning for privat sektor når det gjelder grønn omstilling, er det for liten overlapp mellom kommersielle interesser og miljø- og klimainteresser. Da er faren stor for denne typen «grønnvasking», feilallokering av kapital og sosialisering av kostnader/privatisering av fortjenester.

STATEN I DEN GRØNNE OMSTILLINGEN

DET GRØNNE SKIFTET krever en aktiv stat som styrer den økonomiske utviklingen. Staten må skape og forme markeder slik at private aktører senere kan investere i den ønskede utviklingen. Når statens rolle begrenses til å «fikse» markedsfeil, er det en misforståelse av statens rolle i økonomisk utvikling historisk, og det undergraver samfunnets evne til å løse våre mest pressende oppgaver.

Dette er konklusjoner fra den verdensledende økonomen Mariana Mazzucato, som leder Institute for Innovation and Public Purpose ved University College i London, akademisk samarbeidspartner for Manifest Tankesmies prosjekt Grønn Industri 21.

Mazzucatos forskning fokuserer på hvordan innovasjon setter en retning for økonomisk utvikling og statens rolle i å forme denne prosessen. Hun har vært rådgiver for den skotske regjeringen og sitter i styret for flere nasjonale innovasjonsråd. I 2013 ga hun ut boken Entreprenørstaten [24]Gå til fotnote nummer 24 som fikk kraftig gjennomslag i den økonomiske verden og lovord fra blant annet Financial Times og Forbes.

Mazzucato har skapt seg et navn ved å knuse myter om statens rolle i økonomisk utvikling. Entreprenørstaten viser hvordan statens rolle ofte tåkelegges i debatten om økonomisk utvikling. Staten har faktisk hatt en betydelig rolle i økonomisk utvikling i USA. Mange av de mest fremgangsrike entreprenørene har grepet muligheter staten har skapt. Like før Apple gikk på børs i 1980, gikk statlige myndigheter inn med egenkapital, [25]Gå til fotnote nummer 25 og Apples flaggskip Iphone er basert på statlig finansiert innovasjon: Internett, berøringsskjermen og GPS-en er de sentrale innovasjonene som gjorde den mulig. Alle er utviklet av statlige institusjoner. [26]Gå til fotnote nummer 26

Noen hovedkonklusjoner fra Mazzucatos forskning er at: [27]Gå til fotnote nummer 27

• Vekst har en retning og ikke bare en størrelse
• Statens rolle er ikke bare å «fikse» markeder, men også å skape og forme dem
• Statlige investeringer trengs for innovasjonsledet vekst
• Vellykket innovasjonspolitikk kombinerer behovet for å stake ut en retning (ovenfra) og å muliggjøre eksperimentering og læring (nedenfra).

DEN AMERIKANSKE INSTITUSJONEN DARPA

I Entreprenørstaten beskriver Mazzucato hvordan den amerikanske staten av strategiske årsaket drev innovasjonsutviklingen aktivt.

I tillegg til de store satsingene under den kalde krigen, både romforskning og krigsmateriell, var også staten helt avgjørende i utviklingen av informasjonsog kommunikasjonsteknologi. DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) ble etablert i 1958 (året etter at Sovjetunionen var først ute i verdensrommet med Sputnik) for å utvikle de teknologiene som USA trengte for å vinne den kalde krigen. Med et tydelig mål har DARPA hatt en bred strategi og ikke bare finansiert forskning, men også etablert forskningssentre og gitt tidlig forskningsstøtte til nye bedrifter.

Rundt DARPA oppsto et større forskningsmiljø med flere ulike aktører som konkurrerte om offentlige kontrakter. På 1970-tallet tok DARPA på seg kostnadene ved å produsere prototyper for mikrobrikker ved et laboratorium i California, og i 1976 kom den første PC-en.

På denne måten deltok DARPA aktivt i å etablere markedet for informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Dette er et eksempel på den rettede, men desentraliserte industripolitikken som Mazzucato anbefaler.

Nå har Mazzucato rettet blikket mot statens rolle i det grønne skiftet. Hun og kollegene hennes forsker på hvordan ulike land i verden har løst utfordringene knyttet til den grønne omstillingen, og kommer med viktige lærdommer for Norge.

I artikkelen «The Green Entrepreneurial State» sammenligner Mazzucato USA og Kina for å illustrere et veivalg i klimapolitikken. Hvorfor satser Kina mer på grønn omstilling enn USA? USA er ledende i verden på teknologi, har store finansielle muskler og hadde i åtte år en president som mange mente var en forkjemper for klimaet. Kina har en BNP per capita på en brøkdel av den amerikanske, og det virker som interessen for klimaendringene er nokså begrenset.

Svaret ligger i effektiviteten i strategiene big push og nudge. [28]Gå til fotnote nummer 28

THE BIG PUSH

Big Push er Kinas metode, og den mest vellykkede. Når hele verden snakker om behovet for å redusere utslippene, har Kina vært strategisk og investert i fremtidens konkurransekraft i disse industriene. Her satser staten tidlig, investerer i risikabel forskning og utvikling, og skaper et institusjonelt miljø av myndigheter og bedrifter som kan utvikle de tidlige innovasjonene. Man legger samtidig fram en langsiktig visjon og skaper aktører som kan muliggjøre spredningen av teknologiene. Staten er dermed aktiv langs hele innovasjonskjeden.

Kina har satt et mål om å bygge 1000 GW vindkraft fram mot 2050. Det svarer til å erstatte hele USAs strømnett med vindkraft. [29]Gå til fotnote nummer 29 Dermed sørger man for å det finnes et hjemmemarked for teknologien. Samtidig investerer man store summer i grønne industrier.

I perioden 2011–2015 satte man som mål å investere 1500 milliarder dollar i grønne industrier i hele verdikjeden, fra utvinning av nye materialer, innovasjon, industriell produksjon, informasjonsteknologi, elbiler og energisparende teknologi. Det svarer til omkring fem prosent av landets BNP. I Norge ville det si investeringer på omkring 182 milliarder norske kroner.

Kina har allerede investert 60 milliarder dollar [30]Gå til fotnote nummer 30 i produksjon av elbiler, noe som har gjort landet til en verdensledende produsent. Halvparten av alle elbiler i verden produseres nå i Kina. EU har begynt å bli urolige for å bli utkonkurrert, og satser nå mer på utviklingen av elbiler og elbilbatterier. Blant annet har man gitt store lån fra Den europeiske utviklingsbanken til batterifabrikken Northvolt i Sverige. Fabrikken ventes å skape omtrent 2500 arbeidsplasser frem til 2025. [31]Gå til fotnote nummer 31 Men tross en voksende interesse fra EU ventes Kina å produsere omkring 70 prosent av alle elbilbatteriene frem til 2028. [32]Gå til fotnote nummer 32

Solenergi er også en del av Kinas big push for grønn industri. Etter at USA og EU slo tilbake mot Kinas billige solceller med toll og handelskrig, satset Kina hardt på å bygge opp et hjemmemarked for solkraft. Man satte et nytt mål om å bygge ut solkraft fra 3 til 20 GW på bare noen år, og utviklet feed-inn-tariffsystemer der man låser prisen på sol- og vindkraft for å stimulere utbygging.

Kina har en langsiktig, helhetlig og ambisiøs plan for å gjøre grønn økonomisk utvikling en «vinn-vinn» for både klima og økonomi. De sørger for finansiering som støtter opp om retorikken og får private aktører til å tørre å satse. Den store forskjellen på Norge og Kina er ikke penger (Kina hadde i 2018 en BNP per capita på 9770 dollar, mens det i Norge var 81.700 dollar), [33]Gå til fotnote nummer 33 men synet på klimainvesteringer som en investering i fremtidens konkurransekraft, ikke bare en kostnad.

THE NUDGE

I USA har man brukt en helt noen annen metode for å utvikle sin grønne økonomi, og har fått helt andre resultater. Her har man stolt på risikokapital for å nudge (= dulting) frem utviklingen. I 2011 ble det investert ni milliarder dollar risikokapital i rene teknologier i hele verden, hvorav syv milliarder i USA.

Men risikokapital er ikke tålmodig, og vil ikke ta risiko over en lang periode. De hopper ofte av prosjekter og minimerer sine kostnader snarere enn å sørge for at prosjektet kommer i havn. Det kan føre til at risikokapital i stedet har en skadelig effekt på industrien. [34]Gå til fotnote nummer 34 Risikokapital har heller ikke forsynt grønne teknologier med finansiering i nærheten av den skalaen som statlige institusjoner har gjort. Totalt sto risikokapital, egenkapital og private infrastrukturfond for investeringer på en milliard dollar i grønne prosjekter. Det kan sammenlignes med 123 milliarder dollar fra de ulike amerikanske statenes egne utviklingsbanker. [35]Gå til fotnote nummer 35

Til tross for at USA har hatt en retorikk om grønn omstilling, især under president Barack Obama, har man overhodet ikke hatt en økonomisk strategi for dette. Det har også gjort at private aktører ikke har turt å investere.

En industrialist som kan velge å utvikle sin virksomhet mot enten grønn eller fossil teknologi, må få et tydelig signal for å tørre å bytte spor. Hvis industrialisten får tvetydige signaler, en retorikk som kanskje endres med neste president, uten en økonomisk politikk som sikrer et framtidige marked, vil hun ikke tørre å velge det usikre framfor det sikre. Derfor har Nudgestrategien fått et så dårlig resultat i USA, til tross for teknologisk dominans og enorme økonomiske ressurser.

OPPGAVEFOKUSERTE INVESTERINGER

Den empiriske forskningen om hvordan staten påvirker økonomisk utvikling gjør at Mazzucato tar til orde for en politisk tilnærming til innovasjon og investeringer som ikke tar utgangspunkt i sektorer (som i en politikk for «industrien»), men i samfunnsoppdraget som skal løses – med innsats fra mange sektorer. Dette kaller hun «mission oriented innovation policy», oppgavefokusert innovasjonspolitikk. Det var en slik tilnærming som fikk mennesket til månen og som sørget for utviklingen av internett. [36]Gå til fotnote nummer 36 Oppgavefokuserte investeringer setter en tydelig retning for utviklingen, og det mobiliserer samtidig investeringer og innovasjon fra private aktører. [37]Gå til fotnote nummer 37 Derfor betyr statlige investeringer i grønn omstilling at man får en multiplikativ effekt der totale investeringer i grønn omstilling blir enda større.

Empirisk har offentlige investeringer vært den politikken som har hatt størst positiv virkning på private investeringer i fornybar energi, ifølge en fersk vitenskapelig artikkel fra Mazzucato, skrevet sammen med Gregor Semieniuk og Matteo Deleidi. [38]Gå til fotnote nummer 38

Oppgavefokuserte investeringer står i kontrast til at staten investerer «ad hoc», det vil si uten å forsøke å oppnå et langsiktig mål. Omstillingen til en holdbar økonomi er akkurat et slikt mål som kan gi retning til veksten.

Derfor applauderte Mazzucato det planlagte investeringsfondet til britiske Labour, på 400 milliarder pund, fordelt på en «social transformation fund» og et «green transformation fund». [39]Gå til fotnote nummer 39 Disse skulle primært starte omstillingen i Storbritannia, men skulle også få i gang en bred og inkluderende økonomisk utvikling i landet.

400 milliarder pund svarer til omkring 18 prosent av britisk BNP; i Norge ville det ha vært omkring 656 milliarder norske kroner. [40]Gå til fotnote nummer 40

En ny, offensiv investeringspolitikk handler ikke om å gi penger til private bedrifter som så blir til aksjeutbytte, uten større samfunnsgevinster, noe som skulle bety en sosialisering av kostnader og privatisering av gevinster. Statlige investeringer i det grønne skiftet må komme med krav til en rettferdig omstilling slik at framtidige gevinster kommer hele samfunnet til gode.

Dette ble ikke gjort da staten ga generøse lån Apple og la til rette for utvikling av de teknologiene som senere beriket Apples aksjeeiere. Det fantes ingen mekanisme for å sørge for at samfunnet fikk en del av fortjenesten. Riktignok har den amerikanske staten fått skatteinntekter av selskapet og de ansatte. Men bedriften har også unngått skatt og flyttet jobber utenfor landets grenser til lavkostland, skriver Mazzucato i Entreprenørstaten. [41]Gå til fotnote nummer 41 Subsidier og lån til private aktører må komme med motkrav.

Mazzucato er også tydelig på at hun ikke vil erstatte bildet av staten som langsom og ineffektiv med bildet av at staten kan løse alt. I stedet kreves en kombinasjon av en retning ovenfra med eksperimentering nedenfra. Når staten stiller krav til private aktører, må de få en mulighet til å eksperimentere og utforske ulike muligheter for å møte kravene.

INNOVASJON TRENGER TÅLMODIG FINANSIERING

Innovasjon er en forutsetning for at klimaomstillingen skal være mulig. Men innovasjon trenger ikke bare en kvantitet av finansiering, men også finansiering av kvalitet. Kortsiktighet og motvilje mot risiko betyr at den private sektoren ofte unngår tidlige grønne teknologier, eller får en skadelig effekt på utviklingen av teknologi. Den tidlige amerikanske solkraftindustrien etablerte tilgang til finansiering fra risikokapital på 1970-tallet, men da disse investorene trakk seg ut, ble utviklingen av solenergi i USA skadelidende. [42]Gå til fotnote nummer 42

Innovasjon er en kollektiv, kumulativ og usikker prosess. [43]Gå til fotnote nummer 43 Den er kollektiv på grunn av det økosystemet av aktører med ulike roller som deltar, kumulativ siden innovasjon bygger på den innovasjonen som allerede blitt gjort, samt usikker fordi det ikke finnes noen garantier for at innovasjonsprosessen skal produsere lavere kostnader eller bedre kvalitet. Derfor må finansieringen av innovasjon være langsiktig og forpliktende, det vil si ikke hoppe av prosjekter altfor lettvint.

Her har utviklingsbanker en viktig rolle. Slike offentlige aktører har tidligere vært mer villig til å investere i grønn teknologi enn private motparter. [44]Gå til fotnote nummer 44 Tyskland, Kina og til og med EU har begynt å bruke utviklingsbanker til å investere motsyklisk og stimulere grønn omstilling.

Andre land satser nå stadig mer på grønn innovasjon. Foreløpig leder Kina når det gjelder statlige investeringer på forskning og utvikling av fornybar energi. I 2018 brukte den kinesiske regjeringen 0,8 prosent av BNP til dette (cirka dobbelt så mye som i EU). [45]Gå til fotnote nummer 45

Tyskland har de siste årene økt investeringene i forskning på fornybar energi. I 2017 investerte landet 800 millioner euro, noe som skal øke til 6,4 milliarder i perioden 2018-2022, en økning på 45 prosent fra forrige femårsperiode. [46]Gå til fotnote nummer 46

I 2015-2018 brukte Nederland 80 prosent av alle FoU-D-midler (forskning, utvikling og demonstrasjon) på fornybar energi og energieffektivitet. I Norge var tallet omkring 50 prosent. Hvis vi fortsetter på denne banen er det fare for at Norge sakker akterut når det gjelder utviklingen av grønn teknologi. [47]Gå til fotnote nummer 47 For at vi skal ha den tekniske kompetansen til å produsere teknologi det er etterspørsel etter i resten av verden, kreves en ambisiøs innovasjonspolitikk.

STATEN SOM GRØNN ENTREPENØR

Klimatrusselen er en stor samfunnsmessig utfordring som krever at den økonomiske utviklingen rettes mot å minimere utslippene av drivhusgasser. Staten må bruke sine verktøy både på tilbuds- og etterspørselssiden, påpeker Mazzucato.

På etterspørselssiden må staten sette miljøkrav for å regulere privat etterspørsel etter grønn industri, kreve at bedrifter der staten er hel- eller deleiere bruker grønne produkter i sin produksjon, og at offentlig sektor konsumerer grønne industriprodukter.

På tilbudssiden må staten sørge for finansiering via ulike skatter, kreditter, fond og så videre, og også rette forskning og utdanning slik at grønne industrivirksomheter har tilgang til folk med kompetanse.

Bare en bred tilnærming til den næringspolitiske utviklingen i Norge kan gi den dytten som kreves for at private bedrifter skal tørre å investere i den grønne omstillingen.

LÆRDOMMER FOR NORGE

Tilnærmingen som Mazzucato tar til orde for, med en målrettet økonomisk politikk, er ikke helt fremmed for Norge. Ved flere avgjørende tilfeller i norsk økonomisk historie har staten ført en liknende langsiktig politikk. Et eksempel er de ti oljebudene fra 1970-tallet, da staten sørget for nasjonal kontroll av oljen, noe som la grunnlag for den norske olje- og leverandørindustrien som i dag er en vekstmotor.

Da oljen ble oppdaget, kunne staten ha latt oljeselskaper i andre land pumpe opp oljen og blitt en passiv rentenist. I stedet valgte man å bygge opp en egen industri med et statseid selskap i spissen. Denne strategiske beslutningen har skapt arbeidsplasser, inntekter og kompetanseutvikling. [48]Gå til fotnote nummer 48 Vi kan lære mye av Mazzucatos forskning – og av norsk økonomisk historie – for framtidige investeringer i utviklingen av grønn industri.

Mazzucatos forskning peker på noen konkret tiltak som bør komme på plass snarest:

I. EN AMBISIØS STRATEGI

Vi bør utvikle en langsiktig, ambisiøs strategi for grønn utvikling i Norge. Den må være konkret og enkel, i stil med «å sette en mann på månen», som ble valgt i USA under den kalde krigen, og ha tydelige undermål. Vi må vise private aktører at her er det et langsiktig engasjement fra statens side og framtidige inntektsmuligheter.

Det målet bør ha tydelige delmål for hvordan produksjon og eksport av grønne produkter bør vokse og gradvis erstatte petroleum.

II. EN SAMMENHENGENDE KLIMA- OG INDUSTRIPOLITIKK

Det er fare for manglende helhet i håndteringen av den grønne omstillingen. Med det mener vi at en del av regjeringens politikk arbeider for å redusere landets utslipp, mens en annen vil stimulere økonomisk aktivitet uten hensyn til klima. Da jobber nærings- og klimapolitikken mot hverandre.

Prosjekter som flytende havvind faller ofte mellom to stoler når det for Norges del hovedsakelig handler om grønn industri og ikke energisikkerhet eller klima, altså områder som faller under Olje- og energidepartementet og Klimaog miljødepartementet. Næringsdepartementet har ikke ansvar for energi- og klimaspørsmål. Det er dermed uklart hvilken del av regjeringen som har ansvar for den typen satsinger.

I stedet må man utvikle en sammenhengende klima- og industripolitikk. Det bør muligvis gjøres ved å etablere et Klima- og industridepartement. Dermed vil det bli tydelig hvilken gren av regjeringen som har ansvaret for helhetsbildet av omstillingen av industrien.

III. DIRIGERE KAPITAL TIL GRØNN INNOVASJON OG INDUSTRI

Kapital må dirigeres til å finansiere innovasjon og investeringer i grønne prosjekter. Fond og utviklingsbanker bør opprettes, styrkes eller få nye grønne mandater. En ny grønn utviklingsbank bør etableres for å mobilisere kapital inn mot grønn teknologi og industri. [49]Gå til fotnote nummer 49

IV. UTDANNING

Staten trenger også å sørge for at det finnes utdannet arbeidskraft som har den kompetansen som etterspørres innen grønn industri. Vi bør derfor satse på utdanning rettet mot grønn industri, som man allerede gjort i Danmark, Nederland og Tyskland. Nye utdanninger kan startes i samarbeid med næringslivet.

V. GLOBAL KLIMASTRATEGI OG EKSPORT

En global klima- og industristrategi bør utvikles for internasjonalt samarbeid omkring grønn omstilling. Kan den norske staten finansiere prosjekter for å for eksempel bygge vindkraft til havs i andre land? Kan staten hjelpe norsk industri med å bygge grønne industriprodukter som plattformer til flytende vindkraft eller CCS i andre land?

Eksportkreditt Norge og GIEK er den norske statens institusjoner for eksportfinansiering og eksportgarantier. De bør få et utvidet mandat for å stimulere eksport av grønne produkter. Her har især havvind, flytende og bunnfast, store muligheter.

VI. INNOVASJON

Staten må sørge for at det finnes tålmodig finansiering til innovasjon og at det finnes tilstrekkelig informasjonsutveksling mellom aktører innen grønn innovasjon. Vi bør utvikle grønne mandater til innovasjons- og forskningsfond.

Det trengs mer samarbeid mellom myndigheter, universitet og næringslivet i flere sektorer for å skape synergier mellom flere aktører. Her må staten sørge for at det finnes tilstrekkelige informasjonskanaler og samarbeid som bygger bro over ulike industrier, private og offentlige aktører samt akademia.

VII. DET STATLIGE EIERSKAPET

Staten må begynne å bruke sitt eierskap i bedrifter mer aktivt. Det handler både om å bruke eksisterende eierskap samt å se på behovene for nye statlige bedrifter.

Eierskapet i Equinor, Norges energigigant, bør brukes aktivt for å øke investeringene i fornybar energi og teknologi. Også her kan man se til Sverige, og det aktuelle prosjektet Hybrit. Det er et samarbeid mellom statsbedriftene Vattenfall og LKAB, samt SSAB, som er delvis statseid, som tar sikte på å lage fossilfritt stål. Svenska Energimyndigheten har investert omkring en halv milliard svenske kroner i prosjektet. [50]Gå til fotnote nummer 50 Hybrit skal produsere fossilfritt stål i kommersiell skala allerede i 2035, noe som vil redusere utslippene til Sverige med ti prosent og utslippene til Finland med syv prosent. Tilsvarende bør den norske stat legge til rette for grønn omstilling ved å bruke både sine finansielle muskler og sitt eierskap.

Hvis Equinor ikke egner seg for utvikling av flytende havvind, kan staten enten kunne bruke det heleide Statkraft eller opprette et StatVind; en ny bedrift med ansvar for å bygge ut havvind i Norge og verden.

KONKLUSJON

Investeringene i fornybar energi og lavutslippsteknologi er i dag ikke tilstrekkelige for å begrense temperaturøkningen til 2 grader. Som Nick Butler tidligere har påpekt, [51]Gå til fotnote nummer 51 holder det ikke lengre med «divestment» (å flytte investeringer bort fra utvinningen av fossil energi). Det kreves statlige investeringer i den grønne omstillingen. Han mener at den norske oljeformuen er nettopp en slik ressurs som bør mobiliseres for å utvikle de bedriftene som produserer lavutslippsteknologi.

Mariana Mazzucatos forskning viser at store statlige investeringer kreves for å drive en omstilling av økonomien. Når staten tar et helhetlig grep om den økonomiske utviklingen og er ambisiøs, tør andre aktører å følge etter. Det er lærepengen fra etableringen av IT-sektoren i USA, Kinas grønne industriutvikling og Norges oljeeventyr siden 1970-tallet.

Omstillingen av norsk økonomi krever at vi på en koordinert måte akselererer den grønne vekstmotoren samtidig som vi bremser den fossildrevne. Det betyr at staten investerer i det grønne skiftet, og samtidig reduserer investeringene i petroleumsrelatert innovasjon, støtte til petroleumsindustrien, antallet utvinningstillatelser samt andre satsinger på utvinning av fossil energi. I dag finnes det flere områder der staten i stedet åpner slusene for stadig dypere avhengighet av utvinning av fossil energi. Dermed trekker man kapital og arbeidskraft bort fra å bygge fremtidens grønne industri.

Det er fortsatt ingen som vet nøyaktig hvordan dette skal foregå, og her vil debatten fortsette. Men både for klimapolitikken og norsk økonomi må vi etablere en handlekraftig enighet i norsk offentlighet om at omfattende og langsiktige statlige investeringer er helt nødvendig.

De nærmeste årene vil være avgjørende. Derfor haster det å tenke stort og langsiktig om en bred dugnad for rettferdig og grønn industriutvikling. Fremtiden krever at staten tar tøylene i omstillingen mot en grønn økonomi.

VEDLEGG: NÅ ELLER SENERE – KAN VI IKKE VENTE TIL VI ER RIKERE?

William Nordhaus og hans DICE-modell (Dynamic Integrated ClimateEconomy) har fått stort gjennomslag i den klimaøkonomiske debatten. Det har ført til at mange tror det er mer samfunnsøkonomisk lønnsomt å vente til teknologien er utviklet og samfunnet er blitt rikere før man gjennomfører økonomiske tiltak for grønn omstilling. I stedet kan investeringer nå forme kostnader ved utslippsreduksjoner i fremtiden.

I den klimaøkonomiske forskningen går det med mye energi for å beregne optimale (= mest kostnadseffektive) måter å minimere utslipp. Med en likning basert på den samfunnsøkonomiske kostnaden av å kutte utslipp og den samfunnsøkonomiske kostnaden av global oppvarming kan man beregne hvordan kostnadene kan minimeres. Den siste versjonen av DICE-modellen (2016) produserer med Nordhaus standard-antagelser en optimal utvikling. Denne har tidlig en liten utslippsreduksjon som så øker over tid, når kostnadene for klimaendringene tiltar og kostnadene for utslippsreduksjoner faller.

Problemet her er at analysen mangler en temporal dimensjon. I en ny artikkel [52]Gå til fotnote nummer 52 av UCL-professoren Michael Grubb og Claudia Wieners kalles dette for «intertemporær uavhengighet». I denne typen modeller er kostnader for utslippsreduksjoner på ett tidspunkt uavhengig av tidligere reduksjoner.

Wieners og Grubb mener at vi i stedet trenger en «dynamisk realisme» når man beregner samfunnskostnadene ved utslippsreduksjoner. Dynamisk realisme har tre deler; treghet, indusert innovasjon og stiavhengighet. Tregheten i et økonomisk system påvirkes av blant annet levealderen på investeringer, nettverkseffekter og hvor raskt politiske systemer reagerer. Tregheten definerer hvor lett det er å endre fokuset på et økonomisk system.

Indusert innovasjon handler om at innovasjon ikke faller fra himmelen, men skapes i en kumulativ prosess formet av politikk, investeringer og veksten innen ulike markeder. Dette er et helt avgjørende poeng for denne rapporten. Gjennom investeringer i innovasjon endres kostnadskurver. På denne måten kan statlige investeringer i klimaomstillingen i dag redusere omstillingskostnadene senere. Dette handler om å forstå at ressurser og arbeidskraft setter begrensninger for hvor raskt økonomisk omstilling kan foregå.

Stiavhengighet er den tredje delen av dynamisk realisme, noe som handler om at økonomiske systemer utvikles i en retning basert på eksisterende forhold. Tregheten og indusert innovasjon bidrar til stiavhengigheten. Hvis en økonomi i 2020 har en stor petroleumssektor, vil den sannsynligvis fortsette med petroleumsutvinning i 2021. Men hvis man i stedet satser på grønn innovasjon, kan man skape en retning på den økonomiske utviklingen bort fra avhengigheten av petroleum.

Politikken og investeringene kan til en viss grad påvirke systemets treghet, men i stor utstrekning påvirke indusert innovasjon. Den tyske energipolitikken Energiwende var en stor satsing på fornybare energikilder. Programmet kostet over hundre milliarder dollar, men dette var en overgangskostnad som bidro til å drive ned prisene på solceller over hele verden. På grunn av den tyske satsingen har man endret de framtidige kostnadene for verdens klimaomstilling. Som Grubb og Wieners skriver, har det «ikke bare tidlig angrepet et høykostnadselement av kostnadskurven for utslippsreduksjoner, men også fundamentalt endret hele kurven». [53]Gå til fotnote nummer 53 Dermed former offentlige investeringer i klimaomstillingen markedet.

Det tar tid å legge om fra en fossildrevet økonomi, og derfor vil fortsatt spesialisering mot oljeutvinning fordyre omstillingen til en fossilfri økonomi i fremtiden. Hvis vi investerer i teknologi og innovasjon nå, kan vi både bygge grønn industri for fremtiden og redusere kostnadene for framtidige utslippsreduksjoner.

Derfor må statlige investeringer for klimaet komme på plass raskt for å senke kostnadene i fremtiden, bygge realøkonomisk kapasitet og styre Norges økonomi i en grønn retning.